Ricorso ex art. 127 della Costituzione del Presidente del
Consiglio dei ministri pro tempore, rappresentato e difeso ex lege
dall'Avvocatura generale dello Stato presso i cui uffici in Roma, via
dei Portoghesi, n. 12, e' domiciliato per legge
contro Regione Puglia, con sede in lungomare Nazario Sauro, 33 -
70121 Bari (BA) (C.F. 80017210727), in persona del Presidente pro
tempore per la declaratoria della illegittimita' costituzionale degli
articoli 8, comma 6, 9, comma 1, lettere f), g) e h), 25, commi 5 e
26, comma 1, lettere g), h) e i) e comma 2, della legge della Regione
Puglia del 21 settembre 2020, n. 30 «Istituzione dei parchi naturali
"Costa Ripagnola" e "Mar Piccolo"», pubblicata nel Bollettino
Ufficiale della Regione Puglia n. 132 del 21 settembre 2020, giusta
deliberazione del Consiglio dei ministri assunta nella seduta del
giorno 20 novembre 2020
In data 21 settembre 2020, nel n. 132 del Bollettino Ufficiale
della Regione Puglia, e' stata pubblicata la legge regionale 21
settembre n. 30 rubricata Istituzione dei parchi naturali «Costa
Ripagnola» e «Mar Piccolo».
Fatto
Si premette che la legge regionale in esame istituisce parchi
naturali regionali «Costa Ripagnola» e «Mar Piccolo», ai sensi
dell'art. 23 della legge 6 dicembre 1991, n. 394 (legge quadro sulle
aree protette) e degli articoli 2 e 6 della legge regionale 24 luglio
1997, n. 19 (Norme per l'istituzione e la gestione delle aree
naturali protette nella Regione Puglia). In particolare, il Capo I
(articoli da 1 a 17) disciplina il parco naturale regionale «Costa
Ripagnola», che si estende nei territori dei Comuni di Polignano a
Mare e di Monopoli, nonche' nell'area marina prospicente, mentre il
Capo II (articoli da 18 a 33) disciplina il parco naturale regionale
«Mar Piccolo», nel Comune di Taranto.
La normativa regionale, per ciascun parco naturale, individua
l'Ente di gestione (articoli 2 e 19), la zonizzazione provvisoria,
ossia la suddivisione in tre zone a tutela decrescente (articoli 3 e
20) i contenuti e l'iter di approvazione del Piano per il parco
(articoli 4-5 e 21-22), la definizione di misure di salvaguardia
(articoli 8 e 25), il regime autorizzatorio (articoli 9 e 26),
nonche' le sanzioni (articoli 13 e 30).
Entrambi i territori dei parchi naturali, istituiti dalla legge
regionale, sono sottoposti a tutela ai sensi dell'art. 136 del Codice
dei beni culturali e del paesaggio, di cui al decreto legislativo 22
gennaio 2004, n. 42, in quanto dichiarati di notevole interesse
pubblico con i decreti ministeriali 23 dicembre 1982 (Costa
Ripagnola) e 1° agosto 1985 (Mar Piccolo).
Tali territori sono disciplinati dal Piano paesaggistico della
regione Puglia (PPTR), approvato nel 2015 e attualmente in vigore,
che e' stato elaborato congiuntamente tra la Regione il Ministero per
i beni e le attivita' culturali a seguito del Protocollo d'intesa del
2007 e dell'Accordo del 2015, sottoscritti ai sensi degli articoli
135 e 143, comma 2, del Codice dei beni culturali e del paesaggio,
decreto legislativo n. 42 del 2004.
In particolare, e' stato oggetto di pianificazione congiunta
l'intero territorio regionale e non soltanto la parte di territorio
interessata da specifici vincoli paesaggistici.
Entrambi i territori dei parchi sono quindi sottoposti alla
specifica disciplina d'uso prevista nel vigente PPTR, stabilita nelle
relative schede di identificazione e di definizione delle
prescrizioni d'uso degli immobili e delle aree di notevole interesse
pubblico (Scheda PAE 008 e Scheda PAE 140) e a quella relativa alle
componenti presenti nelle aree dei parchi, all'esterno delle aree
soggette ai vincoli disposti con i decreti ministeriali sopra
richiamati.
I Piani per il parco previsti in relazione alle aree protette
individuate dalla legge regionale dovranno quindi essere conformi
alle previsioni del PPTR, come peraltro previsto anche dall'art. 98
delle Norme Tecniche di Attuazione (NTA) di quest'ultimo Piano.
Il Comune di Polignano a mare e il Comune di Taranto non hanno
ancora adeguato i propri strumenti urbanistici al PPTR approvato,
nonostante sia gia' trascorso il termine di due anni per
l'adeguamento, previsto dall'art. 145, comma 4, del Codice di
settore.
La legge regionale che istituisce i parchi naturali regionali
«Costa Ripagnola» e «Mar Piccolo» e' censurabile con riferimento alle
disposizioni contenute negli articoli 8, comma 6, 9, comma 1, lettere
f), g) e h), 25, comma 5 e 26, comma 1, lettere g), h) e i), e comma
2, per violazione dell'art. 117, secondo comma, lettera s), della
Costituzione, giacche' non rispettano il principio della cogente
prevalenza dei piani paesaggistici sulla pianificazione delle aree
naturali protette, come desunto dall'art. 145, comma 3, del Codice
dei beni culturali e del paesaggio, decreto legislativo n. 42 del
2004, nonche' per la violazione degli articoli da 239 a 253 del
codice dell'ambiente, decreto legislativo n. 152 del 2006, relativi
alla bonifica dei siti inquinanti, materia rientrante nelle
competenze statali in materia di ambiente.
Motivi in diritto
Illegittimita' costituzionale degli articoli 8, comma 6, 9, comma 1,
lettere f), g) e h), 25, comma 5, e 26, comma 1, lettere g), h), i) e
comma 2, della legge regionale Puglia n. 30 del 21 settembre 2020 per
violazione degli articoli 145, comma 3, del decreto legislativo, n.
42 del 2004, degli articoli da 239 a 253, in particolare gli articoli
242 e 252 del decreto legislativo, n. 152/2006 e 117, comma 2,
lettera s) della Costituzione.
La normativa regionale denunciata, laddove disciplina gli
interventi consentiti all'interno dei parchi in modo difforme e
peggiorativo rispetto alla disciplina d'uso contenuta nel PPTR
vigente, contrasta con il principio di prevalenza gerarchica del
piano paesaggistico, sancito dall'art. 145 del Codice dei beni
culturali e del paesaggio, con cio' violando la competenza esclusiva
statale in materia di tutela del paesaggio di cui all'art. 117,
secondo comma, lettera s) della Costituzione.
In particolare:
a) l'art. 8 della legge regionale, concernente le misure di
salvaguardia del parco Costa Ripagnola, al comma 6 prevede: «Fatte
salve le previsioni del decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42
(Codice dei beni culturali e del paesaggio), e quelle contenute nel
PPTR fino all'approvazione del piano del parco, l'ente di gestione,
ove istituito e operante, oppure il soggetto a cui e' affidata la
gestione provvisoria ai sensi dell'art. 14, d'intesa con la struttura
regionale di cui all'art. 23 della legge regionale 1911997,
limitatamente alle zone due e tre di cui all'art. 3, per rilevanti
motivi di interesse pubblico e, comunque, nel rispetto delle
finalita' istitutive del parco, puo' concedere motivate deroghe ai
divieti previsti dal comma 5, per la realizzazione di opere
pubbliche, di pubblica utilita' e di pubblico interesse».
Nonostante il richiamo al Codice di settore e al PPTR, nella
sostanza la Regione consente in realta' all'ente gestore, in via
transitoria, di derogare con propri provvedimenti alla disciplina
d'uso contenuta nel PPTR, con cio' violando il predetto principio di
gerarchia dei piani, che pone il piano paesaggistico in posizione
sovraordinata rispetto a tutti gli altri strumenti di pianificazione
territoriale o urbanistica, la cui disciplina si impone e non e'
derogabile dai piani subordinati. Deve infatti tenersi presente che,
ai sensi del PPTR vigente, nell'area corrispondente alla zona tre del
parco Costa Ripagnola, puo' essere consentita la realizzazione delle
sole opere pubbliche e di pubblica utilita', nel caso in cui la
Regione, verificata la sussistenza delle condizioni poste dall'art.
95 delle NTA (ossia la compatibilita' dell'intervento con gli
obiettivi di qualita' di cui all'art. 37 delle stesse NTA e l'assenza
di alternative localizzative e/o progettuali), autorizza l'intervento
con delibera di Giunta regionale, in deroga alle prescrizioni
previste dalla disciplina d'uso.
Si riportano di seguito gli articoli 95 e 37 delle NTA
citate:
«Art. 95 Realizzazione di opere pubbliche o di pubblica
utilita'
1. Le opere pubbliche o di pubblica utilita' possono essere
realizzate in deroga alle prescrizioni previste dal Titolo VI delle
presenti norme per i beni paesaggistici e gli ulteriori contesti,
purche' in sede di autorizzazione paesaggistica o in sede di
accertamento di compatibilita' paesaggistica si verifichi che dette
opere siano comunque compatibili con gli obiettivi di qualita' di cui
all'art. 37 e non abbiano alternative localizzative e/o progettuali.
Il rilascio del provvedimento di deroga e' sempre di competenza della
Regione.
2. Per le opere da eseguirsi da parte di amministrazioni
statali, per le quali sia richiesta l'autorizzazione paesaggistica,
si applicano le disposizioni di cui all'art. 147 del Codice.
3. Sono comunque consentiti gli interventi in via d'urgenza
per la difesa del suolo e la protezione civile, eseguiti nel rispetto
della legge n. 225 del 24 febbraio 1992 e della specifica normativa
regionale in materia. Per le suddette opere, realizzate d'urgenza,
superati i motivi che ne hanno giustificato l'esecuzione devono
essere previsti il ripristino dello stato dei luoghi ovvero adeguati
interventi di riqualificazione e recupero delle caratteristiche
paesaggistiche dei contesti».
CAPO II
OBIETTIVI DI QUALITA' E NORMATIVE D'USO
Art. 37 Individuazione degli obiettivi di qualita' e delle
normative d'uso
1. In coerenza con gli obiettivi generali e specifici dello
scenario strategico di cui al Titolo IV, Elaborato 4.1, il PPTR ai
sensi dell'art. 135, comma 3, del Codice, in riferimento a ciascun
ambito paesaggistico, attribuisce gli adeguati obiettivi di qualita'
e predispone le specifiche normative d'uso di cui all'Elaborato 5 -
Sezione C2.
2. Gli obiettivi di qualita' derivano, anche in maniera
trasversale, dagli obiettivi generali e specifici dello scenario
strategico di cui al Titolo IV, nonche' dalle «regole di
riproducibilita'» delle invarianti, come individuate nella Sezione B)
delle schede degli ambiti paesaggistici, in ragione degli aspetti e
caratteri peculiari che connotano gli undici ambiti di paesaggio.
3. Essi indicano, a livello di ambito, le specifiche
finalita' cui devono tendere i soggetti attuatori, pubblici e
privati, del PPTR perche' siano assicurate la tutela, la
valorizzazione ed il recupero dei valori paesaggistici riconosciuti
all'interno degli ambiti, nonche' il minor consumo del territorio.
4. Il perseguimento degli obiettivi di qualita' e'
assicurato dalla normativa d'uso costituita da indirizzi e direttive
specificamente individuati nella Sezione C2) delle schede degli
ambiti paesaggistici, nonche' dalle disposizioni normative contenute
nel Titolo VI riguardante i beni paesaggistici e gli ulteriori
contesti ricadenti negli ambiti di riferimento.
4-bis. Le disposizioni normative di cui innanzi, con
particolare riferimento a quelle di tipo conformativo, vanno lette
alla luce del principio in virtu' del quale e' consentito tutto cio'
che la norma non vieta.
5. Il PPTR sostiene le proposte di candidatura Unesco
relative a territori espressione dei caratteri identitari - dei
paesaggi di Puglia, come individuati nelle strutture di cui al Titolo
VI e assicura la salvaguardia dei siti inseriti nella lista del
patrimonio mondiale dell'Unesco».
Conseguentemente, la previsione ora richiamata della legge
regionale, se intesa nel senso di fare realmente salve le previsioni
del PPTR, risulterebbe priva di ambito applicativo, in quanto prevede
un regime di trasformazione del territorio meno stringente rispetto a
quello stabilito dalla pianificazione paesaggistica. Come detto,
infatti, l'art. 95 delle NTA del PPTR consente, nella predetta zona,
soltanto le opere pubbliche e di pubblica utilita', e non anche
quelle genericamente di interesse pubblico e permette la
realizzazione delle predette opere soltanto sulla base dei rigorosi
presupposti stabiliti e previa deliberazione della giunta regionale.
Il vero intento della norma regionale e', quindi, quello di derogare
transitoriamente alle previsioni del PPTR, fino all'approvazione del
piano per il parco.
Analoghe censure valgono con riferimento alle misure di
salvaguardia previste per il Parco Mar Piccolo, nel comma 5 dell'art.
25, che recita: «Fatte salve le previsioni del decreto legislativo 22
gennaio 2004, n. 42 (Codice dei beni culturali e de/paesaggio ai
sensi dell'art. 10 della legge 6 luglio 2002, n. 137) e quelle del
PPTR, fino all'approvazione del piano del parco, l'ente di gestione,
ove istituito e operante, oppure il soggetto a cui e' affidata la
gestione provvisoria ai sensi dell'art. 30, d'intesa con la struttura
regionale di cui all'art. 23 della legge regionale n. 19/1997,
limitatamente alle zone due e tre di cui all'art. 20, per rilevanti
motivi di interesse pubblico e, comunque, nel rispetto delle
finalita' istitutive del parco, puo' concedere motivate deroghe ai
divieti previsti dal comma 4, per la realizzazione di opere pubbliche
o di pubblica utilita'».
b) L'art. 9 della legge regionale in esame, concernente il
regime autorizzatorio del parco Costa Ripagnola, pur facendo
formalmente salvi «eventuali vincoli maggiormente restrittivi»
nonche' «le prescrizioni degli strumenti di pianificazione
territoriale e degli strumenti urbanistici vigenti, ove piu'
restrittive», alle lettere g) h) i) del comma 1 individua gli
interventi edilizi consentiti nelle diverse zone del parco, in
contrasto con la disciplina d'uso gia' prevista nel PPTR.
In particolare, la predetta lettera g) prevede:
«limitatamente alla zona tre di cui all'art. 3 e ai
fabbricati di recente edificazione, non aventi valore
storico-documentale, legittimamente autorizzati alla data di entrata
in vigore del parco ricadenti in zona due e zona uno di cui all'art.
3, la realizzazione di interventi di ristrutturazione edilizia di cui
all'art. 3, comma 1, lettera d), del decreto del Presidente della
Repubblica n. 380/2001 e gli interventi di nuova costruzione di cui
all'art. 3, comma 1, lettera e), del decreto del Presidente della
Repubblica n. 380/2001».
La previsione sembrerebbe consentire la realizzazione, nelle
zone uno e due del parco Costa Ripagnola (cioe' quelle sottoposte a
maggior grado di tutela ai sensi dell'art. 3 della legge regionale in
esame) solo gli interventi di ristrutturazione dei fabbricati
esistenti e legittimi, privi di valore storico-documentale e, nelle
zone tre, gli interventi di nuova costruzione, tra i quali sono
compresi anche la costruzione di manufatti edilizi fuori terra o
interrati e l'ampliamento di quelli esistenti.
Tale disciplina e' in contrasto con la norma di tutela della
fascia costiera contenuta nella scheda «vestizione» del decreto
ministeriale del 23 dicembre 1982 (Scheda PAE008) e del decreto
ministeriale 1° agosto 1985 (Scheda PAE0140) riferita alle
prescrizioni dei territori costieri, ove ricadono in gran parte le
zone tre, poiche' all'interno di tali territori, costituiti dalle
fasce di tutela paesaggistica dei trecento metri dalla costa, non e'
consentita, ai sensi della predetta scheda del PPTR, la realizzazione
di qualsivoglia opera edilizia, salvo la trasformazione di manufatti
legittimamente preesistenti per una volumetria aggiuntiva non
superiore al venti per cento e in presenza di tutte le condizioni
predeterminate dal medesimo PPTR, tra le quali: che gli interventi:
(i) siano finalizzati all'adeguamento strutturale o funzionale,
all'efficientamento energetico e alla sostenibilita' ecologica degli
immobili; (ii) comportino la riqualificazione paesaggistica dei
luoghi; (iii) non interrompano la continuita' naturalistica della
fascia costiera, assicurando nel contempo l'incremento della
superficie permeabile e la rimozione degli elementi artificiali che
compromettono visibilita', fruibilita' e accessibilita' del mare
nonche' percorribilita' longitudinale della costa; (iv) garantiscano
mantenimento, il recupero o il ripristino, di tipologie, materiali,
colori coerenti con i caratteri paesaggistici del luogo, evitando
l'inserimento di elementi dissonanti e privilegiando l'uso di
tecnologie eco-compatibili; (v) promuovano attivita' che consentono
la produzione di forme e valori paesaggistici di contesto
(agricoltura, allevamento, ecc.) e fruizione pubblica (accessibilita'
ecc.) del bene paesaggio.
Si riportano le prescrizioni contenute nella la scheda
«Dichiarazione di notevole interesse pubblico PAE0008 Sistema delle
tutele Prescrizioni per i Territori Costieri"»:
1 «Nei territori costieri non sono ammissibili piani,
progetti e interventi che comportano:
a1) la realizzazione di qualsiasi nuova opera edilizia, fatta
eccezione per le opere finalizzate al recupero/ripristino dei valori
paesistico/ambientali;
a2) mutamenti di destinazione d'uso di edifici esistenti per
insediare attivita' produttive industriali e della grande
distribuzione commerciale;
a3) la realizzazione di recinzioni che riducano l'accessibilita' alla
costa e la sua fruibilita' visiva e l'apertura di nuovi accessi al
mare che danneggino le formazioni naturali rocciose o dunali;
a4) trasformazione del suolo che non utilizzi materiali e tecniche
costruttive che garantiscano permeabilita';
a4) escavazione delle sabbie se non all'interno di un organico
progello di sistemazione ambientale;
a5) la realizzazione e l'ampliamento di grandi impianti per la
depurazione delle acque reflue, di impianti per lo smaltimento e
recupero dei rifiuti, fatta eccezione per quanto previsto al punto 2;
a8) realizzazione e ampliamento di impianti per la produzione di
energia, fatta eccezione per gli interventi indicati nella parte
seconda dell'elaborato del PPTR 4.4.1
2 Fatte salve le norme in materia di condono edilizio, nel
rispetto degli obiettivi di Qualita' e delle normative d'uso di cui
alla sezione precedente della presente scheda, nonche' degli atti di
governo del territorio vigenti ove piu' restrittivi, sono ammissibili
piani, progetti e interventi diversi da quelli di cui al punto 1,
nonche' i seguenti:
b1) la trasformazione di manufatti legittimamente esistenti
per una volumetria aggiuntiva non superiore al 20%, purche' detti
piani e/o progetti e interventi:
siano finalizzati all'adeguamento strutturale o funzionale,
all'efficientamento energetico e alla sostenibilita' ecologica degli
immobili;
comportino la riqualificazione paesaggistica dei luoghi:
non interrompano la continuita' naturalistica della fascia costiera,
assicurando nel contempo l'incremento della superficie permeabile e
la rimozione degli elementi artificiali che compromettono
visibilita', fruibilita' e accessibilita' del mare nonche'
percorribilita' longitudinale della costa;
garantiscano il mantenimento, il recupero o il ripristino, di
tipologie, materiali, colori coerenti con i caratteri paesaggistici
del luogo, evitando l'inserimento di elementi dissonanti e
privilegiando l'uso di tecnologie eco-compatibili:
promuovano attivita' che consentono la produzione di firme e valori
paesaggistici di contesto (agricoltura, allevamento, ecc.) e
fruizione pubblica (accessibilita' ecc.) del bene paesaggio;
b2) la realizzazione di aree a verde attrezzato con
percorsi e spazi di sosta pedonali e per mezzi di trasporto non
motorizzati, con l'esclusione di ogni opera comportante la
impermeabilizzazione dei suoli;
b3) la realizzazione di attrezzature di facile amovibilita'
per la balneazione e altre attivita' connesse al tempo libero, che
non compromettano gli elementi naturali e non riducano la fruibilita'
ed accessibilita' dei territori costieri e di quelli contermini ai
laghi, che siano realizzate con materiali ecocompatibili, senza
utilizzo di materiali cementati di qualsiasi genere e fondazioni nel
sottosuolo, nel rispetto delle specifiche norme di settore e purche'
siano installate senza alterare la morfologia dei luoghi;
b4) la realizzazione di aree di sosta e parcheggio,
progettate in modo che non compromettano i caratteri naturali, non
aumentino la frammentazione dei corridoi di connessione ecologica e
che non comportino la realizzazione di superficie impermeabili,
garantendo la salvaguardia delle specie vegetazionali naturali che
caratterizzano il paesaggio costiero o lacuale e prevedendone la
piantumazione in misura adeguata alla mitigazione degli impatti e al
migliore inserimento paesaggistico;
b5) la realizzazione di porti, infrastrutture marittime,
sistemazioni idrauliche e relative opere di difesa se inserite in
organici piani di assetto e progetti di sistemazione ambientale,
utilizzanti tecnologie/materiali appropriati ai caratteri del
contesto e opere di mitigazione degli effetti indotti dagli
interventi in coerenza con il progetto territoriale "valorizzazione e
riqualificazione integrata dei paesaggi costieri" elab. 4.2.4 del
PPTR.
b6) La realizzazione di infrastrutture e servizi pubblici
finalizzati alla riqualificazione di insediamenti esistenti, purche'
la posizione e la disposizione planimetrica non contrastino con la
morfologia dei luoghi e le tipologie, i materiali e i colori siano
coerenti con i caratteri paesaggistici dell'insediamento;
b7) la realizzazione di opere infrastrutturali a rete
interrate pubbliche elo di interesse pubblico, a condizione che siano
di dimostrata assoluta necessita' e non siano localizzabili altrove;
b8) realizzazione di opere migliorative incluse le
sostituzioni o riparazioni di componenti strutturali, impianti o
parti di essi ricadenti in un insediamento gia' esistente.
3 Pur nel rispetto delle presenti norme, sono auspicabili
piani, progetti e interventi:
c 1) volti ad assicurare il mantenimento o il ripristino
delle condizioni di equilibrio con l'ambiente per la tutela o il
recupero dei caratteri idro-geo-morfologici e dei complessi
vegetazionali naturali esistenti, i rimboschimenti effettuati con
modalita' rispondenti ai criteri di silvicoltura naturalistica e ai
caratteri paesistici dei luoghi, nonche' le opere di forestazione
secondo le prescrizioni di polizia forestale;
c2) per la realizzazione di sistemi per la raccolta e di
riuso delle acque piovane di reti idrico/fognarie duali, di sistemi
di affinamento delle acque reflue preferibilmente attraverso tecniche
di lagunaggio e litodepurazione anche ai fini del loro riciclo:
c3) per la realizzazione di percorsi per per la "mobilita'
dolce" su viabilita' esistente, senza opere di impermeabilizzazione
dei suoli e correttamente inserite nel paesaggio;
c4) per la ristrutturazione edilizia di manufatti
legittimamente esistenti che preveda la rimozione di parti in
contrasto con le qualita' paesaggistiche dei luoghi e sia finalizzata
al loro migliore inserimento nel contesto paesaggistico».
Analoghe censurabili previsioni, volte a individuare gli
interventi edilizi consentiti all'interno del parco, sono contenute
nell'art. 26, comma 1, lettere g), h) e i), per il Parco Mar Piccolo.
Le norme regionali, ponendosi in contrasto con la disciplina
d'uso dei beni paesaggisticamente vincolati posta dal PPTR, sono
illegittime per violazione del principio della gerarchia dei piani,
sancito dall'art. 145 del Codice di settore. Il generico richiamo al
Codice di settore o al PPTR, in presenza di una disciplina
vistosamente difforme, non puo' certamente mettere al riparo le
richiamate previsioni regionali dalla censura di illegittimita'
costituzionale delle stesse.
Nell'impianto dell'ordinamento nazionale della tutela del
paesaggio, infatti, il piano paesaggistico si pone quale piano
direttore generale, sovraordinato a tutti gli altri strumenti di
pianificazione territoriale, sia urbanistica, sia settoriale. Esso
pertanto rappresenta, per cosi' dire, la «Costituzione del
territorio», in quanto esprime le scelte di fondo della
pianificazione futura del territorio e deve porsi evidentemente e
necessariamente in una dimensione temporale di stabilita' e di lungo
periodo. Conseguentemente, cosi' come per la Costituzione nel sistema
delle fonti normative, la modifica del predetto piano deve richiedere
procedure non ordinarie, ma rinforzate e aggravate, che consentano da
un lato, una piu' approfondita e meditata valutazione, dall'altro
lato una piu' ampia condivisione, acquisita con la partecipazione
determinante di una pluralita' di attori istituzionali, che trascenda
la singola compagine politico-amministrativa regionale che, in un
determinato momento politico-istituzionale, si trova a essere
titolare della funzione.
Codesta Corte, anche recentemente, ha affermato: «(...) non
puo' ritenersi ammissibile che una disposizione di legge regionale
limiti o alteri, in qualsivoglia, forma, il principio di gerarchia
degli strumenti di pianificazione dei diversi livelli territoriali
che va considerato, come gia' affermato nella sentenza n. 182 del
2006, "valore imprescindibile, non derogabile dal legislatore
regionale in quanto espressione di un intervento teso a stabilire una
metodologia uniforme nel rispetto della legislazione di tutela dei
beni culturali e paesaggistici sull'intero territorio nazionale";
principio ribadito nelle recenti sentenze di questa Corte n. 64 del
2015, n. 197 del 2014 e n. 211 del 2013» (sentenza n. 210 del 2016).
Il piano paesaggistico, a differenza degli altri strumenti di
pianificazione, e' finalizzato alla protezione e alla pianificazione
della tutela delle zone di particolare interesse sotto il profilo
paesaggistico, al fine di programmare la salvaguardia dei valori
tutelati mediante una disciplina d'uso dei vincoli idonea ad
assicurare il superamento dell'episodicita', inevitabilmente connessa
all'esame dei singoli interventi autorizzatori, ove decisi «caso per
caso» in assenza di piano.
Il piano paesaggistico costituisce pertanto uno strumento di
attuazione e specificazione del contenuto precettivo del vincolo
paesaggistico, condizionando, prevalentemente in negativo, la
successiva attivita' di pianificazione del territorio vincolato anche
sotto il profilo urbanistico.
Gli strumenti territoriali o urbanistici regionali non
possono pertanto prevedere disposizioni diverse o peggiorative
rispetto alle disposizioni del piano paesaggistico, potendo
eventualmente disciplinare le aree vincolate solo con previsioni
aggiuntive e piu' restrittive, tali da tutelare in modo ancora piu'
pregnante il paesaggio e/o l'ambiente.
Con le norme sopra illustrate, al contrario, la Regione
Puglia ha disciplinato unilateralmente, in modo diverso e meno
restrittivo rispetto alla disciplina d'uso dettata dal PPTR vigente,
adottato d'intesa con lo Stato, beni paesaggisticamente vincolati,
richiamando solo formalmente il rispetto della predetta disciplina
d'uso contenuta nel PPTR che - tuttavia - viene svuotata dei suoi
contenuti essenziali di tutela.
Le norme regionali sopra richiamate, pertanto, violano l'art.
117, secondo comma, lettera s), della Costituzione, giacche' non
rispettano il principio della cogente prevalenza dei piani
paesaggistici sulla pianificazione delle aree naturali protette, come
desunto dall'art. 145, comma 3, del Codice di settore (cfr. Corte
costituzionale, sentenza n. 180 del 2008).
c) Il medesimo art. 26 rubricato «Regime autorizzativo»
risulta censurabile in relazione alle disposizione contenute negli
articoli da 239 a 253 del codice dell'ambiente, decreto legislativo
n. 152 del 2006, relativi alla bonifica dei siti inquinanti,
considerato che la materia della bonifica ambientale rientra nelle
competenze statali. La disposizione regionale infatti, al comma 1,
prevede espressamente che: «Fermi restando eventuali vincoli
maggiormente restrittivi, all'approvazione del piano per il parco,
oltre agli interventi autorizzati ai sensi dell'art. 25, comma 5,
sono consentiti:
j) gli interventi di bonifica o di messa in sicurezza,
operativa o permanente, e, ove necessario, le ulteriori misure di
riparazione e di ripristino ambientale definiti nell'ambito della
procedura di approvazione della caratterizzazione e del progetto di
bonifica del sito di interesse nazionale di cui al decreto del
Ministero dell'ambiente 10 gennaio 2000 (Perimetrazione del sito di
interesse nazionale di Taranto) e finalizzati a minimizzare e
ricondurre ad accettabilita' il rischio derivante, dallo stato di
contaminazione presente nel sito».
Un'interpretazione rigorosa della disposizione potrebbe
portare a ritenere non consentiti gli interventi diversi da quelli
specificamente menzionati (tra cui le misure d'emergenza).
Al contrario, un'interpretazione sistematica della norma
stessa dovrebbe, invece, condurre all'opposta soluzione di includere
tra gli interventi consentiti anche le ulteriori misure di cui alla
Parte quarta, Titolo quinto del decreto legislativo 3 aprile 2006, n.
152.
L'eventuale adesione, dunque, alla prima delle due opzioni
interpretative, maggiormente rigorosa, fa emergere profili di
illegittimita' costituzionale della disposizione regionale per
violazione dell'art. 117, secondo comma, lettera s) della
Costituzione, che attribuisce alla competenza esclusiva statale la
materia «tutela dell'ambiente», in cui e' ricompresa la disciplina
dei rifiuti (ex plurimis, Corte Costituzionale sentenze n. 180, n.
149 e n. 58 del 2015, n. 269 del 2014, n. 285 del 2013, n. 54 del
2012, n. 244 e n. 33 del 2011, n. 331 e n. 278 del 2010, n. 61 e n.
10 del 2009), nonche', in particolare, la bonifica dei siti inquinati
come disciplinata dagli articoli da 239 a 253 del decreto legislativo
n. 152 del 2006 (sentenze Corte Costituzionale n. 247 del 2009 e n.
214 del 2008).
Spetta dunque allo Stato disciplinare, pure con disposizioni
di dettaglio e anche in sede regolamentare, le procedure
amministrative dirette alla prevenzione, riparazione e bonifica dei
siti contaminati (Corte Costituzionale sentenza n. 126 del 2018),
stante la peculiarita' dei siti in questione, cui il legislatore ha
inteso riconoscere specifica rilevanza attraverso la previsione di
una normativa differenziata legata alla specifica destinazione delle
suddette aree.
Codesta stessa Corte con la sentenza n. 214 del 2008,
affrontando il tema della bonifica dei siti contaminati, dopo le
modifiche introdotte dal suddetto decreto legislativo n. 152 del
2006, ha precisato che «la disciplina ambientale, che scaturisce
dall'esercizio di una competenza esclusiva dello Stato, costituisce
un limite alla disciplina che le regioni e le province autonome
dettano in altre materie di loro competenza, per cui queste ultime
non possono in alcun modo derogare il livello di tutela ambientale
stabilito dallo Stato» (Corte Costituzionale sentenza n. 62 del 2008;
sentenza n. 378 del 2007).
Spetta, infatti, alla disciplina statale tener conto degli
altri interessi costituzionalmente rilevanti contrapposti alla tutela
dell'ambiente. «In tali casi, infatti, una eventuale diversa
disciplina regionale, anche piu' rigorosa in tema di tutela
dell'ambiente, rischierebbe di sacrificare in maniera eccessiva e
sproporzionata gli altri interessi confliggenti considerati dalla
legge statale nel fissare misure emergenziali specifiche in relazione
alla specificita' dei siti ivi compresi i cosiddetti valori soglia»
(cfr. Corte Costituzionale sentenze n. 247 dei 2009, n. 246 del 2006
e n. 307 del 2003).
Pertanto, anche qualora possano rilevarsi ambiti di
competenza spettanti alle regioni, deve ritenersi prevalente la
disciplina statale, anche in ragione della sussistenza di un
interesse unitario alla regolamentazione omogenea di siti che
travalicano l'interesse locale e regionale.
Quanto sopra, tenendo altresi' conto della necessaria
incidenza sul «governo del territorio» di detta disciplina, da cio'
derivandone, per tutti gli aspetti concernenti la bonifica latu sensu
considerata, «la conseguente compressione delle attribuzioni
regionali in materia di pianificazione, come diretta conseguenza
delle esigenze di tutela ambientale, di competenza esclusiva statale,
senza che possa profilarsi una violazione delle disposizioni
costituzionali sul riparto di competenze» (Corte Costituzionale
sentenza n. 126 del 2018 anzidetta.